山东省机械纺织器材有限公司
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中美贸易摩擦起伏跌宕，又出新杂音！不久前，美国刚刚宣布停止对中国加征新关税，双方经贸团队将按照两国元首大阪会晤共识的要求，在平等和互相尊重基础上重启经贸磋商。但7月16日，特朗普又在白宫内阁会议上称，美国要与中国达成贸易协议，还有很长的路要走，但如果有必要，美国可能会对价值3250亿美元的中国商品加征关税。 我国外交部发言人耿爽对此回应表示，如果美方加征新的关税，无异于给双方的经贸磋商设置新的障碍，只会使中美达成经贸协议的路途更为漫长。 过去一年来，中美贸易摩擦无疑是最令人关注的热点事件。与此同时，我国纺织服装产品遭遇的贸易摩擦整体情况也值得盘点和关注。 2018年全年，在中美贸易摩擦以及全球经济形势持续走低的背景下，我国产品共遭遇106起贸易救济调查，其中反倾销60起、反补贴29起、保障措施17起。与2017年发起数量75起相比，案件数量上升了41.3%。我国纺织服装产品遭遇贸易救济形势基本与2017年持平，微增4起案件。 2018年纺织服装行业贸易救济案件遭遇14起新立案件，其中原审案件10起，涉案总金额近约2.5亿美元。与2017年同期新立案件11起相比，案件数量增长了27.2%，涉案金额降低了51%。贸易摩擦形势持续严峻。 近5年我国遭遇纺织服装贸易救济案件统计 回顾2018年，年度新立14起案件为：墨西哥聚酯短纤反倾销调查、印度亚麻纱线反倾销调查、阿根廷牛仔布反倾销调查、土耳其腈纶双反调查（注：双反调查为反倾销、反补贴同时调查，因此按照两起案件计算）、埃及密封条反倾销调查、马达加斯加旅行毯保障措施调查、美国DTY聚酯加工丝双反调查、土耳其尼龙变形纱保障措施调查；日落复审调查4起，分别是：印尼聚酯短纤反倾销日落复审调查、土耳其人造合成短纤维织物第三次日落复审调查、土耳其合成聚酯短纤第二次日落复审调查、巴西尼龙长丝日落复审调查。 贸易救济调查形势严峻 2018年贸易救济调查案件整体具有如下特点：案件金额有所下降，立案数量亚洲国家较多，南美洲国家持续发力。 2018年的立案数量虽与2017年全年总体持平，但涉案金额大幅下降。2017年新立案件涉案金额5.1亿美元。2018年新立案件涉案金额仅为约2.6亿美元。涉案产品多为原材料、面料产品，出口金额均不大。 14起新案中，立案国别分别为土耳其5起，美国2起，其他国家各1起。亚洲国家立案数量较多，南美和非洲作为新兴发起国别持续发力。拉美国家自1994年开始对中国使用贸易救济措施，其中最为多见的调查手段为反倾销调查。随着我国与拉美国家经贸往来规模的不断增长，拉美国家频频使用反倾销调查和措施，抑制进口产品抢占其国内市场。这些调查严重影响了中国对拉美出口贸易，并对中国出口企业生存发展产生重大影响。拉美国家自2017年开始重启对纺织服装贸易救济调查。巴西、哥伦比亚、阿根廷、秘鲁、墨西哥成为主要发起国别。 个案中，我国企业应诉积极性普遍不高。由于2018年新立案件整体涉案金额不高，个案涉案金额多在1000万美元以下，加之立案国家为南美等发展中国家，程序不严谨、非常规渠道通关、应诉成本高、结果不确定等因素导致企业应诉积极性不高，也加大了行业应对工作的难度。不应诉将导致终裁中裁定惩罚性高关税，继而难以向目的市场继续出口。同时，放弃应诉也导致调查国家调查程序演进停滞，造成应诉难的恶性循环。 行业磋商是化解摩擦的有力渠道 目前，行业组织是成熟的市场经济下促进市场秩序良性发展的主要力量。由于WTO贸易救济调查的发起多有一定的限制，特别是行业代表性的限制。因此，以商协会提出申请就基本上解决了代表性的问题，即使商协会内部有不同意见，但从整体申请立案来讲，协会只能发出统一的声音代表全体成员的意见。在提交评论阶段，申请方多是以行业协会来发表支持意见和声音的。有些行业组织还专门游说政府和有关机构要求对中国企业设限。如果应诉方只是中国单个企业或者虽然有很多企业应诉，但只是各自应诉本企业的答卷，往往造成攻防态势不对等，单个企业也无法表达中国行业的整体意见和诉求，更无法提供有利于自己的行业数据。只有企业团结起来以行业的身份参加到应诉中来，使行业协会作为应诉主体之一发表评论、参与答辩，才能更好地形成对等态势，获得相应的话语权。 贸易救济案件的发起和调查需要符合法定程序，但结果往往取决于各方利益的博弈。这种博弈不仅仅体现在抗辩方面，也体现在游说和交涉方面，这一点上单独应诉的企业没有了任何优势。因此，行业组织的参与将加大游说和交涉力度，与对方商协会和政府谈判并提出交换条件。此外，如果中国企业应诉家数过多，只有行业组织才能代表企业发出统一的声音。 企业通过商会抱团应诉，发挥行业组织的优势，通过专业的技术应对和有效的交涉沟通，可以实现在案前案外化解摩擦，规范进出口贸易；案中磋商谈判，降低措施影响程度；案后跟踪进出口形势，对企业出口做良性提示。 中美贸易摩擦增大案件应对难度 美国是世界上对中国发起贸易救济案件最多的世贸成员国，从2016年到2018年连续三年对我纺织服装发起双反调查案件。分别为：2016年玻璃棉织物双反调查、2017年聚酯短纤(PSF)双反调查，和2018年聚酯加工丝(DTY)双反调查。 聚酯加工丝双反调查涉案金额约1000万美元。接到预警信息后，中国纺织品进出口商会相关部门立刻组织主营企业应诉事宜。由于本案涉案产品属于美国301调查2000亿征税范围，已加征10%关税。部分出口微量企业表示出口已经面临巨大困难，因此放弃了应诉。 针对美国301调查应对，商会及时密切跟踪美国301调查及进展，积极引导企业做好产品排除工作，派出工作组分赴我国对美纺织品出口生产企业集中的省、市，与地方商务主管部门和企业交流，向企业介绍产品排除法律程序，听取企业意见。在美国政府举行听证会的环节，出席并递交评论意见，积极表明我方立场。听证会期间，团组与美国纺织服装行业组织代表、律师事务所以及相关专家广泛交流，及时了解并交换相互的产业意见。经过多方努力，在去年9月美方公布的最终征税名单中，PVC手套成功被美方排除在征税范围之外。 重点应对案件回顾 14起新立案件中，商会根据涉案金额、国别、应对效果重点组织了印度亚麻纱线反倾销调查、马达加斯加旅行毯保障措施调查、墨西哥聚酯短纤反倾销调查、阿根廷牛仔布反倾销调查以及2017年立案的哥伦比亚牛仔布反倾销调查等案件。 案例1 印度亚麻纱线反倾销调查 2017年印度对中国纺织服装产品发起7起贸易救济调查案件，2018年仅发起1起。立案数量虽然有所下降，但应对难度持续增加。印度近5年持续对中国纺织服装产品发起贸易救济调查，在2017年达到顶峰。在案件类型上，印度惯用反倾销调查的形式，近年来开始采用反倾销调查合并反补贴调查的形式。由于印度莫迪总理执政后鼓励印度制造，着力发展印度传统产业，抵制进口产品。印度国内税制改革后，国内产业更加积极申请发起贸易救济调查。 本案收到印度商工部立案通知的涉案产品金额8000万美元，几乎涵盖了中国全部亚麻纱线出口企业。8家主营出口企业代表及律师参加应诉工作会，会上企业一致决定应诉，并参加由中国纺织品进出口商会组织的行业损害抗辩。随后，商会代表行业向印方递交了抗辩意见，并开展行业交涉，赴印度参加印度商工部举行的听证会，代表中国亚麻发言，希望印方根据中印企业合作的实际情况作出无损害终裁。在8月的终裁中，印方政府不顾中方提供的事实证据及印方进口商的陈述意见，决定对中国应诉企业征收1%~40%关税，未应诉企业征收110%~120%关税。本案中，虽然经我会带领企业做了充分而全面的抗辩，终裁依然对中国公司征收了较高的税率。中印两国在纺织品领域的竞争并未随着两国关系的缓解而平息，预计“龙象之争”在未来将长期存在。 案例2 墨西哥聚酯短纤反倾销调查 此案是墨西哥自2013年以来的首起纺织品贸易救济调查。墨西哥对华纺织品案件多为调查原材料、面料产品，涉案金额通常不大。由于墨西哥至今仍采用一国一税的做法，导致应诉情况不佳，终裁税率也持续偏高。本案涉案金额4900万美元。在收到立案通知后，中国纺织品进出口商会及时与江苏省商务厅在南京联合召开应诉会，组织5家主营企业参加行业无损害抗辩，在应诉中，相关部门与律师积极配合，协助联系主营企业和主管商务部门提供产业数据。 案件已于2018年12月做出初裁，墨西哥调查当局拒绝给予中国聚酯短纤行业市场经济地位，给予中国应诉企业0.46~0.52美元／公斤的初裁税率，暂不征收临时反倾销税。 案例3 阿根廷牛仔布反倾销调查 近年来，阿根廷共对我国纺织品服装发起8起贸易救济调查，在调查中从未改变一国一税的做法。目前，阿已放弃使用替代国计算倾销幅度，并在个案中接受部分企业价格承诺。自2015年开始，阿根廷政府对敏感产品实施进口许可制度，为保护劳动密集型产业，对纺织品实施非自动许可制度。在该制度框架下，政府与进口商协会讨论进口配额数量等事宜。近年来，阿国内消费水平不断下降，同时政府各项税费持续攀升，国内生产商面临较大压力。为了缓解压力，国内产业不得不以发起贸易救济调查的方式打压进口产品的竞争力。 牛仔布在阿根廷国内需求持续旺盛，但其国内产量只能满足需求的30%~60%，主要进口产品来自中国、越南、巴西和秘鲁，中国产品的质量和价格较占优势。如果阿根廷继哥伦比亚之后就牛仔布征收关税，极易导致南美其他国家跟风而动，造成我国此类产品在南美市场的沦陷。 为摸清本案立案背景，尝试通过业界交涉化解摩擦。中国纺织品进出口商会相关负责人带队，在立案前赴阿根廷与阿进口商协会以及十余家牛仔布进口商企业代表进行了会谈，并就本案立案背景、产品进口限制等问题与进口商代表做了交流，并就可能即将立案的牛仔布反倾销调查案件向阿方表达了中国业界的关注。阿根廷生产部表示，将慎重对待涉及中国出口商的案件。2018年2月21日，调查当局发布的立案通知中，中国产品涉案金额约1500万美元。鉴于最终涉案金额较小，阿根廷对涉案产品坚持使用隐性配额制度管理，企业最终放弃应诉。 案例4 哥伦比亚牛仔布反倾销案 哥伦比亚牛仔布反倾销案于2017年8月立案，涉案金额为1.3亿美元。本案也是2017年拉美国家对我国发起贸易救济调查的最大案件之一，得到了我国商务部贸易救济局、涉案产品主产地浙江兰溪市商务局和当地企业的高度关注，先后组织9家企业参与无损害抗辩。经过商会与浙江省商务厅联合组团赴哥展开交涉和多方拜会，在各方努力下终裁取得了每公斤3.25美元/公斤的最低限价，90%以上的中国出口产品不会受到反倾销税的影响。不过该案应对十分曲折，终裁后哥方COLTEJER S.A.和 FABRICA.TO S.A.两家公司对终裁上诉，要求调查机关变更税率。哥伦比亚贸易实务委员会收到上诉后决定对税率修改为4.12美元/公斤。该程序类似于行政复议，但并没有通知包括中国企业在内的利益相关方。因此，中方认为哥方决定明显违反法律，将通过法院进行行政诉讼。 贸易摩擦形势前景预测 由于中美贸易摩擦前景尚无定论，全球经济形势艰难突围，中国产品积极寻求市场突破，势必将引发目的地国家国内产业的抵制。综上所述，2019年的贸易救济形势将审慎乐观。 首先，美国将继续合并使用多种贸易政策和贸易制约手段抵制进口。美国对华纺织品调查在2009年~2011年达到一个小高潮，近年来几乎每年有1~2起案件。特朗普政府高举贸易保护主义大旗，美国不再单以贸易救济手段进行进口限制，而是转向合并多种制约手段全面发力，贸易救济案件也将继续走高。此外，美国贸易救济调查案件的应对难度加大，单个企业获得低税率需要付出更多的投入和应对准备工作。行业集体抗辩将成为获得较低应诉税率的突破可能。 其次，南美将继续成为立案主力国家。从1995年至2017年拉美主要国家对中国发起反倾销调查情况看，拉美共有12个国家，对中国发起反倾销调查总计335起，其中阿根廷对华立案106起，巴西对华立案96起，哥伦比亚46起，墨西哥对华立案52起，秘鲁对华立案22起。 从1995年~2017年拉美国家反倾销调查发起数量统计可以看出，约92%拉美国家贸易救济案件的发起形式为反倾销调查。反倾销调查易造成产品在各个国家遭到围追堵截，这种多米诺骨牌效应在拉美国家的反倾销调查中更为明显。 在纺织服装产品上，拉美国家是牛仔类产品的主要加工国和消费国。1994年1月委内瑞拉对产自中国的牛仔裤发起反倾销调查，调查还未终裁，秘鲁在10月即对中国的牛仔裤同样发起反倾销调查。2010年墨西哥再次对牛仔布发起反倾销调查。2011年秘鲁的牛仔布调查再次进行反倾销日落复审调查，终裁仍然继续采取5年的反倾销措施。 拉美国家对反倾销规则制定中普遍吸收了欧美国家的法律特点，在反倾销调查法律规定上有严格的程序界定。但在实践中法律执行自由度较大，调查当局的自由裁量权过大，解释法律及创造程序的案例众多。鉴于此，我国企业应在单个应对的同时，更多地依靠政府和行业组织的力量合力出击，以期在个案中得到突破。 第三，土耳其累积案件陆续进入日落复审案件期。WTO《反倾销协定》和各国反倾销法律均规定反倾销措施执行不超过5年，同时也规定了在原审调查措施到期时，如有必要，可以对反倾销措施取消对后续进口影响申请审查的程序。 多数国家的反倾销日落复审调查不改变原审的终裁税率，只是决定是否继续沿用原有的反倾销措施。但土耳其在日落复审中对涉案企业的倾销幅度和税率重新计算。 2007至2008年间，土耳其对华集中发起了9个反倾销调查案件，叠加陈年持续复审的案件，这些案件在2019年陆续进入日落复审程序。企业应抓住复审的机会，通过积极递交答卷，争取在未来5年得到一个较低的出口税率，获得市场占有机会。
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